威尔逊是行政学的创始人吗? 一场争论——代主持人按语

张桐,南京大学政府管理学院副教授,南京大学公共政策研究院研究员。研究方向:公共行政理论。

面对(美国)行政学开始于威尔逊1887年发表《行政之研究》这样的极简论断,稍加思索就会产生许多疑问。行政学线年吗?事实上,就《行政之研究》这篇论文而言,初稿是威尔逊在1886年的一次演讲中呈现的,仅基于这一事实,我们就将这门学科的起源往前推了一年,而且这一点毫无争议。其次,所谓“开山”,难道这篇论文真的就凭空出世了?单从威尔逊自身的研究进路来看,1885年末,威尔逊就开始写作《参议院的礼遇》(Courtesy of the Senate)、《对行政的注解》(Notes on Administration)以及《统治的艺术》(The Art of Governing)等与行政密切相关的文章,这些文章对一年后《行政之研究》的迅速完成起到了非常重要的作用。可惜的是,这些文章被淹没在了“开山之作”的桂冠之下。除此之外,更不用说威尔逊的《国会政体:美国政治研究》(Congressional Government:A Study in American Politics)、《内阁制政府》(Cabinet Government in the United States)等更早的成果也为此文的诞生埋下了种子。最后,“鼻祖”之前再无前辈了吗?这不仅涉及威尔逊的思想来源,比如《行政之研究》中本来就提及的斯坦因(Lorenz Von Stein)和布隆赤里(Johann Bluntschli)等人,也包括许多行政学专业师生都熟悉的与威尔逊同时期的伊顿(Dorman B. Eaton)等人,还有许许多多较少被提及的名称。

本专栏选译的三篇文章记录了里佩尔(Paul P. Van Riper)和科万(Kent A. Kirwan)之间围绕威尔逊地位展开的一次辩论,此二人均为各自派别的代表性人物。第一篇里佩尔的文章发表在《公共行政评论》(Public Administration Review)1983年第6期,作者提出了威尔逊并非行政学创始人这一“非正统的观点”。1983年既是《彭德尔顿法案》——美国行政学的现实来源之一——颁布 100周年,也即将迎来《行政之研究》发表100周年,里佩尔在文章开头就指出,“周年纪念总会让人们重审过去及其意义。本文对美国行政演进的回顾就源于这样一种刺激——伍德罗·威尔逊 1887年《行政之研究》一文即将迎来发表百年纪念”,以此来引出他的写作动机。简单地说,里佩尔对其“非正统观点”的论证可以分为两种路径。第一种路径——看起来言之凿凿——是基于对威尔逊影响力的重估,比如,里佩尔指出,《行政之研究》一文在发表后的60年时间里极少被引用(怀特是例外,但其在著作的后期修订版中也奇怪地删掉了威尔逊),因此,“在1950年以前,无论在理论还是实践方面,这篇发表于1887年的文献都未曾对美国公共行政产生过影响”;第二种路径是把美国行政理论或实践的开始时间向前追溯,里佩尔不仅提及了1887年以前的伊顿(“如果说有谁配得上我们现代公共雇佣制度创始人的头衔,那就是多曼·伊顿”)、伊利(“当我谈到行政的重要性时,我觉得我点燃了威尔逊的思想”)或者之后的古德诺(“古德诺在很多方面都是美国公共行政学术的创始人”)等人的贡献,甚至还把1829 年以前的美国称为“第一个行政国家”,将创始人追溯到华盛顿、杰斐逊等开国元勋,里佩尔尤其肯定了汉密尔顿的贡献,并总结道,“如果有人从理论和实践上称得上是美国行政国家的缔造者,那他不是威尔逊、伊顿或伊利,而是亚历山大·汉密尔顿”。

事实上,里佩尔这篇文章的主体是围绕一个与威尔逊关系并不算紧密的概念——行政国家——而展开的,里佩尔首先简述了“行政国家”的概念,并在韦伯官僚制六大特征的基础上,集齐了判定一个行政国家的十大指标,据此对美国建国以来的历史进行了阶段性划分:第一个行政国家(1789—1829,从建国到杰克逊上台)、过渡时期(1829—1877,从杰克逊激进共和派到内战及战后重建)、第二个行政国家(1877—1945,从重建结束到二战)、官僚国家时期(1945 年至今,二战以后)。相信读者们在阅读完这篇文章后,会有一个感受:威尔逊的地位问题充其量只能作为文章的一个次要结论,或者说,如果删去文中少数明确讨论威尔逊创始人地位的句子,它仍然是一篇自洽的论文。主标题“美国行政国家”才是文章的核心论题,只是其对威尔逊创始人地位的批判(包括文章副标题中“非正统的观点”字眼)更加显眼,才造成了文章似乎聚焦创始人问题的假象。不过,换个角度看,里佩尔论证其“非正统观点”的手法也不失为一种值得学习的论战策略。如果读者沿着里佩尔的逻辑认可了1829 年以前的美国就是一个行政国家的论断,那么,威尔逊作为行政学创始人的主张似乎就不攻自破了,因为,无论怎样,行政国家(不是简单的行政实践)的实现都不应该晚于行政理论或研究的创立。就连第二个行政国家也是始于1877年,而非我们熟悉的1883年或1887年。因此,即使在第二个行政国家里,威尔逊及其文章的影响力也被弱化了。通常而言,有关威尔逊地位的争论都围绕1887年前后来展开,要么分析《行政之研究》的产生,要么讨论其后世影响,但里佩尔的做法一反常态,将历史延伸到200年的长时段,于是乎,能够想见, 威尔逊的功劳被历史长河所淹没几乎是必然的结果。

1984年,由拉宾(Rabin)等人主编的《政治与行政:伍德罗·威尔逊与美国公共行政》(Politics and Administration: Woodrow Wilson and American Public Administration) 一书聚焦威尔逊之于行政学的意义,其中就呈现了关于威尔逊地位的不同观点。里佩尔的另一篇文章也被收录其中,与一年前的文章相比,尽管这篇文章标题变得隐晦了些,但却为质疑威尔逊的创始人地位提供了许多新的论据。到1987年,也就是《行政之研究》发表100周年,《行政与社会》(Administration & Society)第4期同时刊发了两篇文章,包括科万对里佩尔观点的批判以及里佩尔对科万批判的回应,这一次正面交锋采用了辩论的常见方式——观点简化与各个击破。科万选定了四个靶子进行定点打击,他把有关威尔逊的主流观点(或传说)分为四个“假设”:威尔逊是(唯一的)创始人(founder)、威尔逊对行政学发展产生了巨大影响、威尔逊笃信政治-行政二分原则、威尔逊是政治-行政二分的提出者和责任人。科万首先简述了里佩尔对这四个主流观点的所谓批判,然后陈述了自己的相应主张。里佩尔在回应文中又对科万的每个批判进行了答复。简单来说,里佩尔的激进观点是威尔逊对行政学的发展没有产生太大影响;而温和观点则是行政研究的创始人(founder)应当是多个,而非主流观点认为的唯一。但科万则坚持认为威尔逊对行政学发展具有重大意义,尽管他也承认里佩尔的一些说辞,比如《行政之研究》在1887 年之后的一段时期内确实没有产生太大影响,等等。为了方便阅读,在此以表格形式简单呈现此次争辩的内容(见表1)。

双方的论辩确实为我们提供了许多新的素材和观点,但就辩论本身而言,仍有许多值得商榷的地方。比如,里佩尔以威尔逊文章的被引用次数来判断其影响力,即便当今学术圈已习惯于以引用频次来评价一篇论文,但仍然有很多人对这种方法提出质疑,那么,以极少被引用为证据来贬低一篇开创性早期文献的做法就更值得怀疑了。换个角度看,可能恰恰是这类文献的超前特征才使得其在一段时间里被埋没,毕竟类似的走在时代前列的“人”与“文”在科学史上并不少见。再比如,里佩尔和科万可能都不同程度地混淆了作为一种实践、一个研究领域和一门学科的行政。里佩尔提到,第一个行政国家时期“虽然没有关于行政的有用文献,却有着大量的实践经验”。既然“没有关于行政的有用文献”,自然就不会有行政研究或行政学科,又如何能恰当地将行政理论追溯至这一时期呢?另一方面,二人也没有在“行政”与“公共行政”之间作特别区分。行政从政治中脱身而得以成为单独的研究领域只是《行政之研究》的意义之一,另一个(可能更加重要的)意义则在于,“行政”只有摆脱了政治纷争才可以称得上是“公共行政”。在这个意义上,除了在“行政学开始于威尔逊等人”的简化主张前加上“美国”这一空间限定外,是否还可以考虑加上“公共”的价值限定?

需要提请注意的是,呈现这场争论的目的并不是要读者在正反双方之间选边而站。因为辩论的意义并不在于辩出一个确定的答案,即威尔逊到底是不是(美国)行政学的创始人,或者,谁才是行政学的真正创始人;而在于围绕辩题展开的辩论会延伸出许多有益的讨论和观点。比如,里佩尔确立的行政国家十个维度,为我们重新理解行政国家概念,尤其是判定一个国家是否可以被称为行政国家提供了有启发的框架。而科万对威尔逊著述中政治-行政二分的三种类型划分与阐释,对于我们重读《行政之研究》也具有重大的指导意义,就连反对派的里佩尔也称赞,这“是目前为止最好的分析”。尽管本专业的师生都熟知(美国)行政学开始于威尔逊《行政之研究》的主张,但能坚持从头到尾读完此文的人可能并不多,一个重要的原因就在于,它不像经典的宣言式文献那样坚持贯彻了某种革命性的观点,相反,其内部充满了模糊与矛盾(里佩尔和科万均同意这一点)。文章前面刚谈完行政要从政治的纷争中抽离出来,后面又谈行政与政治的纠缠,这种不一致会让许多读者望而却步,尤其是那些慕“开山”之名而来的读者。以至于读者不得不退而求其次,从二手资料甚至网络百科中获得“倡导独立的行政研究”“提出了政治-行政二分”等极其简化却充满误解的信息。这种情况下,后世的相关争辩或讨论反而为我们重回经典提供了指引。

Leave A Reply